December 2, 2021

«Уроборос» проблем | Почему с пенсиями в Украине всё сложно

Одна из самых медлительных, но самых важных реформ в Украине — пенсионная. Однако далеко не все понимают, почему на уровень пенсий влияют такие социальные вопросы, как миграция, «теневой» рынок труда и даже низкая рождаемость. И, пожалуй, самое важное — как повышение пенсий в вечной погоне за подкупом электората привело к тому, что из госбюджета закрывают «дыры» Пенсионного фонда, хотя ещё 20 лет назад никакого дефицита в Пенсионном фонде не было.

PRO_Одесса рассказывает историю пенсионной реформы, оценивает влияние социума на формирование выплат и пытается ответить на вопрос, что граждан Украины ожидает при выходе на пенсию.

Длинная история пенсионной реформы

С распадом СССР Украина «получила в наследство» солидарную пенсионную систему. Этот способ выплат можно объяснить просто: работающий гражданин страны платит налоги, часть которых идёт на пенсии текущему поколению пенсионеров. Спойлер: в 2021 году в Украине до сих пор единственной пенсионной системой является солидарная.

Однако разговоры изменить и усилить пенсионные выплаты начались сразу после того, как Украина стала независимой. Первую попытку внедрить пенсионную реформу предприняли в 1996 году — проект реформы разработали украинские нардепы, эксперты и работники Пенсионного фонда «под крылом» USAID. Программа дошла на рассмотрение в Верховную Раду, однако позже её отозвали на доработку.

В 1998 году Украина заключила Меморандум с Международным валютным фондом (МВФ), пообещав провести пенсионную реформу, разработать накопительную систему и повысить пенсионный возраст. Реформа была необходима, поскольку система не обеспечивала поддержку граждан, да и дефицит Пенсионного фонда успел вырасти.

Тогда в Раду подали два законопроекта. Первый — об обязательном государственном пенсионном страховании, второй — о создании негосударственных пенсионных фондов. Хоть МВФ и требовали в Меморандуме пенсионной реформы, доминирующая тогда в парламенте Коммунистическая партия Петра Симоненко не пропустила ни один из законопроектов даже на первое чтение.

Коммунистическая партия не давала ход пенсионной реформе вплоть до 2002-го. Но после парламентских выборов в Раде изменилось большинство, тогда выиграли партии «Наша Украина» и коллаборация блока «За единую Украину» с недавно созданной «Партией регионов».

Осенью 2003 года ВРУ всё же приняла основные пенсионные законы. Казалось, что реформа неминуема, но на деле ничего особо не изменилось — законы не переросли в полноценную реформу. Внедрение второй формы пенсионного обеспечения, накопительной, отложили «на потом».

Стоит отметить, что второй уровень пенсионной реформы — обязательная накопительная система. Работает она так: работодатель и сотрудник, кроме уплаты ЕСВ (прим. Ред. - Единого социального взноса), также должны делать взносы в накопительный фонд или в негосударственные пенсионные фонды. Интересно то, что деньги теоретически превращаются в «пенсионные активы» и «работают» как инвестиции. А сами граждане получат не только пенсии, но и доход от оборота вкладов.

В 2003 году заявляли, что планируют ввести второй уровень до 2007 года. Однако смена президента Кучмы на Ющенко в 2004 году отложила и эти планы. После этого реформу в очередной раз отодвигают — уже из-за политических проблем и кризиса 2008-2009 годов. В 2010-м к власти приходит Виктор Янукович. Дефицит в Пенсионном фонде к тому времени достиг катастрофического масштаба и, по разным оценкам, составил десятую часть всех расходов госбюджета.

Тогда приняли решение повысить пенсионный возраст. С того времени для женщин он «вырос» на 5 лет — до 60. Также вырос страховой стаж, а размер максимально допустимых пенсионных выплат стал фиксированным. Одновременно с этим начали рассматривать вопрос об обязательных отчислениях в накопительные пенсионные фонды, но предложение так и не дошло до стадии реализации.

Следом на Украину обрушился кризис 2014 года. Кажется, в то время было достаточно других проблем, помимо вопроса о пенсионной реформе. Несмотря на это, уже в 2015 году Минфин снизил давление на бизнес и уменьшил налог ЕСВ с 38% до 22%. Благодаря «детенизации» Минфин планировал закрывать образовавшуюся «дыру» в Пенсионном фонде, однако, как показало будущее, это так и не сработало.

В 2017 году Кабмин снова обратил внимание на дефицит в Пенсионном фонде и решил «толкать» свою версию реформы. Не вдаваясь в подробности, реформа также не возымела успеха, поскольку у правительства Гройсмана всё сводилось к очередным мелким изменением уже существующей системы. По итогу это привело к скрытому повышению пенсионного возраста и новой формуле индексации пенсий.

В 2019 году власть в Украине снова изменилась, вновь вернулись и разговоры о необходимости пенсионной реформы. В декабре в Раде появился законопроект о накопительных пенсиях. Летом 2020 года политики сообщили, что можно запустить второй уровень пенсионной реформы к 2023 году.

Уже 24 июня 2021 года премьер-министр Денис Шмыгаль рассказал о совещании с нардепами, Офисом Президента и НБУ, во время которого обсуждали внедрение в Украине обязательных пенсионных накоплений. Примерно в то же время из уст правительства слышно, что промедление с реформой — преступление против украинцев.

Акция протеста пенсионеров МВД: требуют перерасчета пенсий. Фото: Цензор.

Что такое дефицит ПФ и откуда он берётся?

Прежде, чем анализировать, к чему может привести новая пенсионная реформа, стоит рассмотреть цифры и понять, как формировался дефицит Пенсионного фонда.

В начале 1990-х годов его практически не было — попросту граждан, которые платят пенсионные взносы, было больше, чем пенсионеров. Далее рынок ушёл в тень — нестабильная валюта, странные льготы только для определенного вида бизнеса заставили более мелких предпринимателей найти способы обходить налоги, что привело к неплатёжности в пенсионные взносы. Всего за два года соотношение зарплат к ВВП в Украине сократилось с 45 до 23%. Дефицит в ПФ равнялся 1% ВВП. К 1996 году дефицит «съел» уже 2,6% ВВП.

Кроме ухода в «теневой рынок», острой проблемой для «дыры» в Пенсионном фонде стал обыкновенный политический популизм. Почти каждый кандидат на должность Президента Украины говорил о повышении пенсий. И очень часто эти обещания шли в разрез с реальной ситуаций в Пенсионном фонде.

Для примера: начало нулевых, когда правительство несколько раз сильно повысило пенсии.

«Начиная с 2003 года, когда была принята пенсионная реформа, до 2005 года ВВП Украины вырос на 15%, минимальная заработная плата – на 30%. В то же время реальная минимальная пенсия – почти на 190%», — пишет VoxUkraine со ссылкой на исследования Александра Бетлия и Ларса Хандрича.

Согласно этому исследованию, в 1996 году траты на пенсию составляли 8% ВВП. В 2005 — до 15% ВВП. При этом из госбюджета на покрытие дефицита ПФ в 2003 году ничего не тратили, а к 2005-му пришлось забирать у госбюджета до 3,7%.

Как показало время, это было только начало. Политический популизм вырос до масштабов катастрофы: согласно исследованиям Александры Бетлий и Рикардо Гиуцци, с 2002 по 2010 годы пенсии выросли в 9 раз, средний размер зарплаты – лишь в 3,4 раза.

Повторим важное: рост пенсионных выплат из нерастущего Пенсионного фонда привел к острому дефициту. Жажда политиков расположить к себе электорат перед выборами плюс ряд социальных проблем привели к тому, что в 2020 году Пенсионный фонд «съел» из государственного бюджета рекордные 202 млрд гривен. А это 15% от расходов всего госбюджета (по данным Госстата Украины). Стоит отметить, что бОльшая часть расходов госбюджета как раз направлена на покрытие Пенсионного фонда. В январе 2021 года было предусмотрено госфинансирование «дыры» в 195 млрд грн.

Премьер-министр Денис Шмыгаль об индексации пенсий. Источник: ТСН

Кризис пенсионных выплат прямо сейчас

Но не только популистские действия политиков привели к проблемам в сфере пенсионных выплат. На «дыру» в Пенсионном фонде влияет ряд разных социальных проблем и причин, которые годами не меняются в нашей экономике.

Неработающая оптимизация налогообложения или, проще говоря, неофициальное трудоустройство. По данным Минфина, во втором квартале 2021 года официально трудоустроены в стране 14 миллионов человек. При населении в 41 миллион. Кроме абсолютной дискредитации налоговой системы в глазах украинцев, у работодателей ещё есть и «легальные» способы принять человека на работу, обходя налоги. Например, схема трудоустройства через договоры с ФОПом, при которых сотрудник не платит ЕСВ.

Миграция. В последнем отчете ООН отметили, что за пределами Украины находятся около 3 миллионов украинских работников. По прогнозам, их численность будет расти и дальше.

«Высокий уровень бедности и трудности при поиске работы с достойной оплатой усиливаются политическими, социальными факторами и факторами безопасности, стимулирующими миграционных отток. Треть недавнего роста уровня миграции состоялась за счёт украинцев в возрасте до 35 лет, преимущественно имеющих лучшее образование, чем те, кто остаётся в Украине», — именно таким неутешительным выводом поделились в ООН.

Демографическая ситуация. Дети — будущие налогоплательщики. Для государства это очень важный «актив». Чтобы понять масштаб демографического кризиса, достаточно просто обратиться к статистике. Если в 1991 году в Украине родилось более 630 тысяч детей, то в 2019 году рождаемость сократилась почти в половину — до 300 тысяч детей.

Это, в свою очередь, уже через 30 лет приведёт к большой разнице между трудоспособными гражданами и пенсионерами. Продолжая пессимистичный сценарий: уже через пару десятков лет более половины пожилых людей не смогут претендовать на пенсию.

По последнему аналитическому отчёту ООН, население Украины сокращается одним из самых быстрых в мире темпом и, вероятно, уменьшится до 35 миллионов к 2050 году. При этом украинцы — одна из быстро стареющих наций. Пятая часть украинцев — старше 60 лет, а к 2050 году таких людей станет около 36%.

«VIP-пенсии». Или повышенные пенсии для военнослужащих, судей, прокуроров и так далее. Даже в этом вопросе многие эксперты находят проблему и, как следствие, социальное неравенство. Для справки: в 2020 году на оплату повышенных пенсий ушло 131 миллиард гривен, а это 28,5% от всех пенсионных выплат.

Второй уровень: накопительные пенсии. Спасение ли это?

Уже 1 ноября на заседании фракции «Слуги народа» парламентарии обсудили введение второго, обязательного накопительного уровня пенсионной системы. Напомним, в апреле 2021 года Верховная Рада «завернула» Законопроект №2683, что открыло путь для новых предложений.

Вопрос о накопительной системе зазвучал более предметно. Из наработок законопроекта можно выделить следующую схему.

В первый год из зарплаты граждан до 55 лет, а также из доходов физлиц-предпринимателей и самозанятых лиц высчитают 1% ЕСВ. При этом общий налог не увеличится (не станет больше нынешних 22%). Государство будет насчитывать такому человеку еще 1%. И уже эти два процента отправятся на личные счетах будущих пенсионеров. Во второй год реформы платить нужно будет 1,5%, дальше – по 2%.

Сначала управлять накоплениями будет новый госфонд, но потом граждане по желанию смогут перевести накопления в выбранный негосударственный пенсионный фонд.

На заседании прозвучало, что второй уровень может заработать в 2023 году. И в то же время должен заработать не позже 2024 года.

Также отметили, что такая система не создаст новую нагрузку на компании или их сотрудников, которые по-прежнему будут платить 22% ЕСВ. Если те не согласятся отчислять больше, но уже по собственному желанию. Получается, доплачивать придется из госбюджета.

В прошлом предложении система обязательных накоплений потребовала бы 40-50 миллиардов гривен, которые, опять же, будет покрывать бюджет. Сколько уйдет на новую систему пока неизвестно, однако в Министерстве соцполитики говорят, что компенсация 1% ЕСВ обойдется в 22 миллиарда гривен уже для бюджета 2023 года.

Несмотря на желание власти быстрее ввести второй уровень пенсионных платежей, есть и оппозиционные мнения. И самый частый вопрос: доверят ли украинцы свои пенсионные накопления государству?

Примеры. В 2010 году частные пенсионные накопления в Венгрии национализировали. В 2014 году в Польше граждане перевели свои накопления обратно в солидарную систему. В 2014 году и позже в России также национализировали пенсионные накопления. В 2016-м второй уровень пенсионной системы «завернули» и в Чехии.

С учетом того, что украинцы часто не доверяют государству, бытует мнение, что вся инициатива со вторым уровнем создана лишь для того, чтобы дать «карманным фондам власти на этом заработать».

«В условиях повышенных коррупционных рисков никто не может гарантировать, что этого никогда не случится», — пишут аналитики Forbes. В издании также отмечают, что никто не сможет гарантировать вкладчику ни доходность, ни целостность их накоплений.

Протесты против повышения пенсионного возраста в РФ. Фото: Esquire

Новой власти - новая реформа

Если вернуться к истории пенсионной реформы в Украине, можно обнаружить еще одну проблему, которая тормозит пересмотр пенсионных выплат. Это сменяемость власти.

Такая реформа, как пенсионная, слишком обширна и сложна, чтобы правительство справилось с её внедрением за один цикл. Многие эксперты считают, что такие реформы нужно защищать и ограждать от смены политических курсов. И, как показывает практика, в чём-то они правы: практически каждый кандидат в президенты апеллировал повышением пенсий перед своим электоратом. Ведь это очень быстрый и действенный метод — «купить» своих избирателей такими обещаниями, пусть даже это и расширит ту самую «дыру» Пенсионного фонда.

Ради справедливости, в провалах пенсионной реформы можно обвинить и самих граждан. Отсутствие минимальной юридической грамотности в таких важных вопросах, как выплата пенсий, плюс низкая вовлеченность в экономические процессы страны приводят к плачевным последствиям. Многие даже не задумываются о том, насколько важно платить трудовой налог, а не получать зарплаты в конвертах, тем самым создавая дефицит в Пенсионном фонде.

Согласно исследованию Центра социально-экономических исследований CASE Украина, 68,5% украинцев считают, что пенсию гражданам должно обеспечивать государство. И только 18,8% полагают, что откладывать деньги на пенсионный возраст нужно самостоятельно.

По материалам: Vox Ukraine, Юридическая практика №28-29 (1177-1178), Лига. Пенсия, Forbes, ООН, Лига.Финансы, Case Украина.